[30/06/2010] News toscana
Rivedere la legge sulla partecipazione? Il garante Morisi: «Intanto serve una migliore applicazione»
FIRENZE. La partecipazione non è un lusso, ma uno strumento appositamente predisposto per affrontare i problemi legati alle scelte di governo: ciò vale «non solo per le politiche territoriali, ma anche per le politiche di welfare, per le nuove cittadinanze, e in generale per tutti quegli ambiti in cui vanno compiute le scelte dolorose che si sono rese necessarie in seguito alle restrizioni di bilancio». Occorre però «saper affrontare, da parte dei decisori politici, i conflitti e i conseguenti rischi in termini di dissenso, che invece spesso si tende a mettere da parte svolgendo una vera e propria opera di "rimozione": ma più rimuovo i conflitti, più l'agenda politica resta irrisolta, e peraltro i conflitti poi "ricompaiono", ma più forti e radicati. Se un politico si fa bloccare dal timore del dissenso, allora le decisioni non vengono prodotte, e se anche vengono prodotte non è garantita la loro messa in opera finale».
E' il parere espresso oggi da Massimo Morisi (nella foto), ordinario di Scienza dell'amministrazione presso la facoltà di Scienze politiche dell'Ateneo fiorentino e garante della Comunicazione della regione Toscana, che abbiamo contattato per un parere riguardo alla proposta sollevata dall'assessore regionale Nencini per una ridiscussione della legge toscana 69/2007 sulla partecipazione civica e amministrativa ai processi decisionali.
Secondo l'assessore al Bilancio e ai Rapporti istituzionali (vedi i link in fondo alla pagina) gli ambiti di modifica o riscrittura della lr 69 vertono intorno alle grandi scelte infrastrutturali, ai quali occorre estendere quei processi partecipativi che finora hanno riguardato, in regione, solo interventi di più limitato profilo territoriale o sociale. Una proposta giudicata «molto interessante» da Morisi, che sottolinea comunque che la necessaria evoluzione di questa normativa («molto giovane») potrebbe passare anche una sua migliore applicazione, più che da una riscrittura. Ma, per quei «2-3 punti su cui si possono compiere dei miglioramenti» anche la strada della ridefinizione dello stesso testo di legge non va esclusa a priori.
Professor Morisi, il suo parere riguardo alla proposta-Nencini?
«La trovo molto interessante, e peraltro coerente con l'obiettivo della piena messa in opera della legge 69, una norma molto innovativa ma che richiede adesso di essere messa alla prova davanti a progetti concreti, e non astratti, atti a risolvere problemi non rinviabili. D'altra parte, voglio ricordare, la legge era nata anche in riferimento alla partecipazione per i grandi interventi, e trovo quindi utile il tentativo sia di migliorarla sia di sperimentare le opportunità che essa offre.
Credo comunque che, se c'è la volontà - e soprattutto la consapevolezza - politica, si può anche puntare a una vera applicazione della parte della legge che disciplina il tema-grandi interventi (esplicitamente regolamentato nel capo II della norma, nda), e che finora non ha avuto applicazione».
Ma perché, secondo lei, dalle pratiche partecipative attivate in Toscana in questi anni sono stati finora esclusi i "grandi progetti"?
«Direi per ragioni tecniche, per ragioni giuridiche, e poi perché chi ha responsabilità politico-amministrative ne ha compreso le opportunità con molto ritardo: tardivamente è stata nominata l'Authority, ad esempio, e in generale è partito tardi il processo di effettiva applicazione della norma. Ciò dimostra, secondo me, che la legge non era così "attesa" come tanti dicono.
Riguardo alle grandi opere, il modello cui ispirarsi è naturalmente il "debat public" presente nella legislazione francese, che porta a decisioni che sono sia applicabili sia soprattutto "legittime": questo perché il confronto tra le diverse opinioni, posizioni e competenze non porta solo ad un indubitabile miglioramento di qualsiasi progetto, ma anche e soprattutto ad una sua legittimazione politica. Poi è chiaro che chi ha la responsabilità di decidere deve farlo, ma il fatto stesso che si ponga in opera un dibattito significa che si è pronti ad affrontare le critiche riguardo ad esso, e agire di conseguenza anche grazie alla legittimazione ottenuta proprio col processo partecipativo».
Quali le opere che a suo parere potrebbero più agevolmente essere connotate, nella loro progettazione/gestione, da ambiti partecipativi, tra quelle più discusse nel dibattito regionale di questi giorni?
«Di sicuro l'aeroporto di Firenze, un caso "classico" e non rinviabile. E inoltre, se all'epoca della pianificazione avessimo avuto la legge 69, o comunque strumenti normativi adeguati, anche la Tav e lo stesso sotto-attraversamento del nodo fiorentino potevano far parte del novero delle opere partecipate: ma all'epoca non esistevano né la legge né la cultura e volontà politica per agire in questo senso.
A questo proposito vorrei aggiungere che, in questa odierna fase di crisi, la partecipazione non va vista come un "lusso", ma come uno strumento per meglio affrontare i problemi attuali: certo, insieme ai problemi vanno affrontati, da parte dei decisori politici, anche i conflitti e i rischi in termini di dissenso. Ma più questi conflitti si "rimuovono" (inteso nel senso Freudiano del termine), più l'agenda politica resta irrisolta, e più si blocca l'azione politica e amministrativa: il risultato finale è che i conflitti, poi, "ritornano", e sono ancora più forti. Se un politico, cioè, si fa paralizzare dal terrore del dissenso, allora non si riesce a produrre decisioni, e se si riesce a prenderle, comunque, non è garantita la loro messa in opera. E' qui che si inserisce la partecipazione».
A suo parere la 69/07 richiede di essere riscritta in alcune sue parti o è sufficiente una effettiva applicazione di norme già presenti nel testo di legge?
«Beh, io intanto applicherei le norme già presenti. Comunque, qualche miglioramento si può effettivamente fare, in particolare riguardo a 2-3 punti. Anzitutto occorre definire meglio, a mio parere, il ruolo dell'Authority per la partecipazione in riferimento ai grandi interventi: deve essere un ruolo di sola registrazione delle domande, o l'Authority deve svolgere anche un ruolo di promozione? Perché nel secondo caso allora la norma va consolidata. Insomma, tra l'articolo 7 e l'art.8 della legge c'è potenzialmente del lavoro da fare.
Detto ciò, davanti all'ampio novero di interventi - anche critici - che in questi mesi ho letto sia sui media "tradizionali" sia sul web, voglio ricordare che si tratta di una normativa molto giovane, e che anche in virtù di questa "giovinezza" si è cercato, in questi anni, di lavorare più su interventi locali, anche in riferimento alle indicazioni (sia pur vaghe) contenute in questo senso all'interno della l.r. 1/2005 sul governo del territorio.
Mi sembra che i critici più radicali abbiano riflettuto poco sul fatto che fino a qualche tempo fa nessuno, in Italia, aveva puntato alla partecipazione con questa forza: ma che le cose sono cambiate lo dimostra il fatto che la stessa parola "partecipazione" venga (magari con astio, con timore, oppure con entusiasmo) ormai costantemente citata nelle parole dei decisori politici. Ciò dimostra che il tema si sta effettivamente radicando, sia grazie all'intraprendenza della cittadinanza, ma anche grazie al Legislatore, il quale ha scritto una norma assolutamente rivoluzionaria: a questo proposito voglio citare la parte della legge che spiega che non solo si punta all'attivazione di pratiche partecipative, ma proprio che la norma "promuove la partecipazione come forma ordinaria di amministrazione e di governo della Regione in tutti i settori e a tutti i livelli amministrativi": e questa attestazione, oggi, non è presente nemmeno nella Costituzione della Repubblica italiana, mentre è presente nello statuto della regione Toscana, proprio grazie alla legge 69.
E voglio sottolineare anche quel "in tutti i settori", perché non si può pensare alle pratiche partecipative solo per quanto riguarda le politiche territoriali: occorre estenderle al welfare, alle politiche relative alle nuove cittadinanze, e in generale a tutte quelle occasioni in cui le odierne scelte di bilancio impongono decisioni dolorose. Non solo, insomma, contrasto al nimby o facilitazione di quelle vertenze territoriali che sono attuate con saggezza dalla popolazione, ma una generale evoluzione del rapporto di tutti i cittadini con quelle risorse sociali e ambientali che rivestono carattere di scarsità. E poi ci sono i "grandi assenti" all'interno della partecipazione toscana, e cioè i giovani, che vanno mobilitati come finora non è stato fatto.
La partecipazione, ripeto, non è più un lusso per pochi, ma una pratica democratica che mi pare stia uscendo dalla nicchia in cui è stata finora rinchiusa. Certo, anche il dibattito deve evolversi alla stessa maniera: ogni critica è ben accetta (se no quale partecipazione faremmo?), ma se ognuno non riesce a far ascoltare le proprie ragioni, allora significa che non c'è partecipazione.
Mi spiego: come si valuta l'efficacia di un processo partecipativo? Certo, si guardano i risultati progettuali e si valuta se sono aumentate la coesione e la responsabilità civile tra i partecipanti, ma queste sono valutazioni essenzialmente praticabili sul lungo periodo. Ma nell'immediato, invece, io credo che un buon processo sia quello che permette ad ognuno di svolgere il ruolo che si è (o che gli è stato) assegnato all'interno di esso: i processi partecipativi funzionano, cioè, se ognuno riesce a dire e far ascoltare la sua posizione, non certo se tutti sono d'accordo».