[03/09/2009] News
Rifiuti: la scheda di trasporto non è richiesta in base al principio di specialità della disciplina di settore (che salva anche le esclusioni per gli urbani)
Sulla Gazzetta Ufficiale dello scorso 4 luglio è stato pubblicato il Dm 30 giugno 2009 che ha introdotto l'obbligo di compilazione della "scheda di trasporto" di cui all'articolo 7 bis, Dlgs 286/2005, recante "Disposizioni per il riassetto normativo di liberalizzazione regolata dell'esercizio dell'attività di autotrasporto".
Tale obbligo sta creando alcuni problemi di carattere interpretativo soprattutto nel campo del trasporto rifiuti, settore già ampiamente regolato dalla normativa speciale di settore di cui al Dlgs 152/2006 ("Codice ambientale") e dei decreti ministeriali sopravvissuti all'abrogazione del "Decreto Ronchi".
In particolare, i punti dolenti appaiono essere i seguenti:
- l'applicabilità del citato Dm 30 giugno 2009 al settore del trasporto rifiuti;
- in caso di risposta affermativa, la valutazione in ordine a quali possano essere i documenti sostitutivi della nuova scheda di trasporto nel settore dei rifiuti, soprattutto per quanto concerne il trasporto dei rifiuti solidi urbani (RSU) ad opera del gestore del servizio pubblico.
Il Dm 30 giugno 2009
Il Dlgs 22 dicembre 2008, n. 214 ha modificato il Dlgs 21 novembre 2005, n. 286, arricchendolo con l'articolo 7 bis, il quale (con l'obiettivo di conseguire maggiori livelli di sicurezza stradale e favorire le verifiche sul corretto esercizio dell'attività di trasporto di merci per conto terzi) ha introdotto la "scheda di trasporto", un documento teoricamente capace di assicurare la tracciabilità di tutti i soggetti coinvolti nelle filiera del trasporto merci conto terzi, essendo esclusi dall'applicazione della norma i trasporti in conto proprio.
Il Dm 30 giugno 2009 ha dato attuazione a tali disposizioni
- da un lato, stabilendo il contenuto preciso della scheda da adottare da parte di tutti coloro i quali svolgono attività di trasporto in conto terzi (nell'allegato 1 del provvedimento è stato riprodotto il modello della scheda);
- dall'altro, disciplinando anche alcuni casi particolari:
- all'articolo 2, l'impossibilità di indicare il proprietario della merce,
- all'articolo 3, l'enunciazione dei documenti da ritenersi equipollenti alla scheda di trasporto,
- all'articolo 4, l'indicazione delle esplicite esenzioni all'adozione della scheda.
L'applicabilità al trasporto dei rifiuti
Proprio l'assenza del trasporto rifiuti fra le esenzioni espressamente previste all'articolo 4, porta ad affermare (ad una prima analisi) che anche tali trasporti -se svolti in conto terzi- siano soggetti alla scheda di trasporto di cui al Dm 30 giugno 2009, nonostante tale attività sia già ampiamente disciplinata nella normativa di settore; del resto, poiché la merce è "ogni cosa mobile di cui si possa far traffico e commercio", non si ritiene fondata la lettura secondo la quale i rifiuti non sarebbero da considerarsi merci nell'accezione fatta propria dal Dlgs 286/2005.
Il problema è piuttosto rappresentato (per quanto riguarda il settore dei rifiuti) dalla valutazione in ordine ai documenti che possono considerarsi sostitutivi della scheda di trasporto ai sensi dell'articolo 3, fra i quali non è citato, ad esempio, il formulario.
Il Dm 30 giugno 2009, all'articolo 1, comma 2 ritiene sostitutivi della scheda di trasporto: il contratto in forma scritta - se rispetta le condizioni di cui all'articolo 6 del Dlgs 21 novembre 2005, n. 286, ovvero [da] altra documentazione equivalente, avente il medesimo contenuto del modello di cui al comma 1; inoltre ai sensi dell'articolo 3, viene ritenuto equivalente alla scheda di trasporto "ogni [altro] documento che deve obbligatoriamente accompagnare il trasporto stradale delle merci, ai sensi della normativa comunitaria, degli accordi o delle convenzioni internazionali o di altra norma nazionale vigente o emanata successivamente al presente decreto".
Il combinato disposto delle due previsioni, consente di affermare che il formulario per i rifiuti costituisce sicuramente documento equipollente alla scheda di trasporto, poiché:
- contiene le medesime informazioni previste come obbligatorie nella scheda (anzi, in realtà molte di più);
- anche laddove si volesse eccepire l'assenza nel formulario dell'indicazione relativa al proprietario della merce-rifiuto (prevista invece nella scheda), soccorre l'ultima parte dell'articolo 3, poiché il formulario è (come già visto) un "documento che deve obbligatoriamente accompagnare il trasporto stradale delle merci (rifiuti), ai sensi della normativa comunitaria (di cui il Dlgs 152/2006 costituisce recepimento), degli accordi o delle convenzioni internazionali o di altra norma nazionale vigente (ancora il Dlgs 152/2006) o emanata successivamente al presente decreto.".
In questo modo, evidentemente, il Legislatore "salva" tutte le legislazioni di settore di cui non riesce ad avere contezza, facendo suo (ovviamente non potrebbe fare altro) il criterio di specialità che, come tale, deroga al criterio di cui alla norma generale.
Per questo motivo, dunque, si ritiene che siano esclusi dall'obbligo di tenuta della "scheda" di cui cui al Dm 30 giugno 2009
- i soggetti obbligati alla tenuta del formulario ai sensi del "Codice ambientale";
- i soggetti che svolgono il servizio pubblico di raccolta dei RSU (esclusi, ai sensi dell'articolo 193, comma 4, Dlgs 152/2006 dall'obbligo di accompagnare i trasporti di tali RSU con formulario).
Infatti, per questi ultimi soggetti l'esclusione dal formulario è prevista da una norma speciale (come il "Codice ambientale") che stabilisce l'esonero. Un esonero che non può essere reintrodotto da una norma generale.
In questo, come in molti altri casi della disciplina afferente la gestione dei rifiuti in genere e del formulario in particolare, i problemi si risolvono agevolmente mediante il ricorso alle regole generali del deritto che non hanno ragione di subire deroghe, interpretazioni, letture di stampo assolutamente personalistico e non disciplinate dall'ordinamento giuridico.
Per questo semplice - ma fondamentale motivo - si ritiene che questa sia la soluzione di una questione assurta al rango di "problema" solo grazie alla incapacità di lettura del sistema giuridico nella sua interezza che vanta -ormai- innumerevoli protagonisti. In ordine al trasporto di RSU non è certamente condivisibile la lettura che si fonda (ovviamente stravolgendola) sulla qualifica di produttore dei rifiuti e che, in tale attività, vedrebbe un trasporto in conto proprio, come tale escluso dal campo di applicazione della scheda.
Le sanzioni
Le violazioni alla normativa circa la tenuta della scheda di trasporto sono essenzialmente di carattere amministrativo, ma non certo indolori: basti pensare che in caso di trasporto non accompagnato dalla scheda (qualora obbligatoria ovviamente) o dai documenti ritenuti equipollenti, ai sensi dell'art. 7 bis comma 5 del Dlgs 286/05 è previsto il fermo amministrativo del veicolo.
È comunque curioso notare che la norma prevede un termine di 15 giorni dopo l'applicazione del fermo per l'esibizione della scheda di trasporto o dei documenti equipollenti: decorso inutilmente tale termine - pur restando ferma l'applicazione delle ulteriori sanzioni amministrative di cui all'articolo 180 comma 8 del Codice della strada - il veicolo viene comunque restituito all'avente diritto, facendo così venire completamente meno le finalità per le quali la scheda è stata prevista, posto che a quel punto può rimane l'assoluta incognita circa la provenienza e la destinazione della merce caricata.
Considerazioni finali
Dunque, quantomeno da una prima analisi non si può negare che il Dm 30 giugno 2009, sia ampiamente suscettibile di essere migliorato e che necessiti già di un intervento volto a chiarire in modo definitivo i molti dubbi interpretativi.
È innegabile che sarebbe stato più opportuno che nel campo delle esclusioni fosse incluso il trasporto dei rifiuti. Tuttavia, il fatto che non ci sia non significa nulla; in base al principio di specialità, non vi era alcuna ragione che esso traposto fosse menzionato. Ma di questi tempi, probabilmente sarebbe chiedere troppo al nostro legislatore e anche al sedicente "interprete".
Paola Ficco è Giurista ambientale
Docente universitario Direttore responsabile di "Rifiuti - Bollettino di informazione normativa",
Responsabile coordinamento attività legislativa "Fondazione per lo Sviluppo Sostenibile"