La Cassazione nella motivazione della sentenza n. 32942/13 non considera il chiaro testo di legge vigente sugli illeciti da formulario (inesistente o inesatto) per trasporto contra legem dei rifiuti pericolosi

Trasporto rifiuti pericolosi, davvero è privo di ogni sanzione? Un po’ di chiarezza (1° parte)

[19 Agosto 2013]

Il problema è grave e non di poco conto. E riguarda l’esistenza o meno oggi di una sanzione per chi trasporta rifiuti pericolosi senza formulario o con formulario incompleto o con dati inesatti, andando a coinvolgere tutto il settore del trasporto dei rifiuti pericolosi sotto un doppio profilo: da un lato, infatti, si incide in modo significativo sulle attività di prevenzione e repressione delle diffuse e perniciose attività illegali nel settore (particolarmente delicato proprio perché si tratta di rifiuti pericolosi), e dall’altro di conseguenza si incide in modo negativo sulla posizione dei trasportatori regolari (che rispettano la legge ed i dispositivi normativi) i quali si trovano a dover di fatto subire una concorrenza sleale da parte di chi le regole non le rispetta e nonostante questo non viene sanzionato… Oltretutto si crea una grande confusione presso gli organi di controllo.

Ma come stanno effettivamente ed oggettivamente le cose oggi?

Qui non si tratta un problema di interpretazione del testo normativo (come in realtà qualche volta avviene nel contesto del decreto legislativo 152/06), ma semplicemente di leggere le disposizioni vigenti (che sono estremamente chiare) e di applicarle di conseguenza.

Vediamo dunque quello che prevede la legge.

1) Il trasporto illegale dei rifiuti

Il trasporto dei rifiuti nel contesto del decreto legislativo 152/06 fin dal primo momento ed alla sua origine è stato disciplinato con una differenza sanzionatoria per i rifiuti pericolosi e per rifiuti non pericolosi. Tale decreto ha sanzionato il trasporto illegale dei rifiuti non pericolosi (senza il formulario di  cui  all’articolo  193 medesimo decreto  ovvero  indicando nel formulario stesso dati incompleti  o  inesatti) con  una  sanzione amministrativa (art. 258 comma 4 primo periodo).

Nel contempo ha scelto di sanzionare la medesima identica fattispecie con sanzione penale nel caso in cui i rifiuti sono pericolosi (evidentemente ricollendo a tale ipotesi un fatto di maggiore gravità e di maggiore pericolo ambientale): in tal senso il disposto originario del medesimo art. 258 comma 4 secondo periodo: “Si applica la  pena  di  cui  all’articolo  483  del  codice  penale nel caso di trasporto  di rifiuti pericolosi”.

Attenzione: va sottolineato il punto della natura ed entità della sanzione in questione. Infatti la forbice sanzionatoria tra il trasporto dei rifiuti non pericolosi in modo illegale ed il trasporto di rifiuti pericolosi in modo illegale non è soltanto la differenza tra sanzione amministrativa e sanzione penale (differenza che già apparirebbe molto significativa), ma si rileva come il legislatore per precisa scelta ha inteso sanzionare tale seconda ipotesi addirittura con la pena di un reato delitto!

Si noti come nel contesto della norma in esame praticamente quasi tutte le sanzioni penali sono di tipo di reato contravvenzionale. Perfino la gravissima fattispecie del reato di realizzazione e gestione di discarica abusiva di rifiuti pericolosi è un reato contravvenzione… Invece il trasportare verso questa discarica abusiva rifiuti pericolosi senza formulario o con formulario incompleto o inesatto viene previsto dal legislatore come un reato delitto (con pena della reclusione). Il che è altamente significativo dell’importanza strategica che nel contesto della norma in questione il legislatore ha voluto riservare a questa fattispecie.

2) Il SISTRI mai ancora divenuto pienamente operativo

Dopo di che, il SISTRI – rappresentando la versione in formato elettronico di registri di c/s e formulari – aveva determinato dei riflessi sui sistemi sanzionatori, che sono stati al tempo radicalmente modificati in coerenza con l’operatività del SISTRI medesimo (che sembrava imminente e certa). In tali modifiche, peraltro, logicamente non si faceva più riferimento al formulario, ma alle schede SISTRI. Dunque, nel recepire la nuova direttiva sui rifiuti il D.Lgs. n. 205/2010 aveva previsto, con l’occasione, anche delle modifiche – nel corpo della Parte Quarta del D.Lgs. n. 152/06 – relative ai sistemi sanzionatori indotte dal SISTRI.

Il nuovo art. 258, comma 4 D.Lgs n. 152/06 prevedeva sanzioni solo per i trasporatori di rifiuti non pericolosi senza formulario o con formulario incompleto o inesatto, perchè solo quest’ultimi avevano la facolta di decidere di isciversi al SISTRI o meno. Pertanto chi non aveva aderito al nuovo sistema trovava comunque una sanzione per una sua eventuale attività di trasporto illecito.

Per gli altri (tra i quali tutti i traspotatori di rifiuti pericolosi, che erano obbligati ad aderire al nuovo sistema) le sanzioni erano previste, invece, nei nuovi articoli 260bis e 260ter D.Lgs. n. 152/06, che però non sono mai entrati in vigore.

Ricordiamo, tuttavia, come a partire da metà estate del 2010 – prima data fissata per l’avvio del sistema informatizzato per la tracciabilità dei rifiuti – si sono succedute tutta una serie infinita di proroghe, fino ad arrivare ad una vera e propria sospensione dell’entrata in operatività del SISTRI per 12 mesi (ad opera del c.d. Decreto Sviluppo con il quale si era sancito che: “Per consentire i necessari accertamenti sul funzionamento del sistema di tracciabilità dei rifiuti (SISTRI), vengono sospesi il termine di entrata in operatività del sistema per un massimo di 12 mesi e i conseguenti adempimenti delle imprese, ferma restando la disciplina di controllo preesistente), ed a giungere – da ultimo – ad una ennesima proroga sancita dal D.M. del 20 marzo 2013 che ha spostato ulteriormente l’entrata in operatività del sistema diversificando i termini per categorie di soggetti interessati[1] . 

3) Il SISTRI  inattivo ed i riflessi sul sistema disciplinatorio e sanzionatorio

C’è da sottolineare che durante tutto questo periodo, solo la compilazione del registro di carico e scarico e del formulario hanno garantito l’adempimento degli obblighi di legge.

Ma non solo, la fase transitoria non ha premesso l’entrata in vigore di tutte le nuove disposizioni contenute nel D.Lgs. n. 205/2010 (e di riformulazione della parte quarta del D.Lgs. n. 152/2006) attinenti al SISTRI, comprese le nuove norme sanzionatorie.

A) Sotto il profilo della disciplina: 

in base a quanto disposto dall’art. 16, comma 2, del D.Lgs. 205/2010 le seguenti disposizioni che modificano la Parte quarta del  D.Lgs. n. 152/2006 entreranno in vigore solo a decorrere dal giorno successivo alla scadenza del termine di cui all’art. 12, comma 2 del D.M. 17 dicembre 2009 (cioè del termine della fase transitoria durante la quale tutti i soggetti sono tenuti ad operare ancora con il formulario ed il registro di c/s):

– art. 188 (Responsabilità della gestione dei rifiuti)

–  art. 188 bis (Controllo della tracciabilità dei rifiuti)

– art. 188 ter (Sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti – SISTRI)
– art. 189 (Catasto dei rifiuti)

– art. 190 (Registri di carico e scarico)
– art. 193 (Trasporto rifiuti)

B) Sotto il profilo, invece, delle sanzioni: 

– l’art. 39, comma 1, del D.Lgs. n. 205/2010 analogamente prevede che le sanzioni relative al SISTRI “si applicano a partire dal giorno successivo alla scadenza del termine di cui all’articolo 12, comma 2, del decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare in data 17 dicembre 2009 e successive modificazioni” [2]

Anche per l’entrata in vigore delle nuove disposizioni sanzionatorie, dunque, bisogna attendere il termine della fase transitoria durante la quale tutti i soggetti sono tenuti ad operare ancora con il formulario  ed il registro di c/s.

– A sua volta, l’articolo 39, comma 2bis, D.Lgs. n. 205/2010, ha ulteriormente precisato che: «Anche in attuazione di quanto disposto al  comma  1,  i soggetti di cui all’articolo 188-ter, commi 1, 2, 4 e 5, del  decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e  successive  modificazioni,  che fino alla decorrenza degli obblighi di operatività  del  sistema  di controllo della tracciabilità  dei   rifiuti (SISTRI) di cui all’articolo 188-bis, comma 2, lettera a), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, non adempiono alle prescrizioni di cui all’articolo 28,  comma 2, del decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 18 febbraio 2011, n. 52, sono soggetti alle relative sanzioni previste dall’articolo 258 del decreto legislativo  3  aprile  2006,  n.  152, nella formulazione precedente  all’entrata  in  vigore  del  presente decreto.”

In fase di proroga per la piena operatività del SISTRI e delle relative disposizioni ad esso collegate, anche la questione dell’applicabilità o meno delle sanzioni previste dall’art. 258 D.Lgs. n. 152/2006 nella vecchia o nuova formulazione è stata, pertanto, superata dal Legislatore attraverso un’ apposita disposizione interpretativa posta dal comma 2bis dell’art. 39 D.Lgs. n. 205/2010 ed inserita dal D.Lgs. n. 121/2011, art. 4, comma 2, lett.b) ove si è disposto – in sostanza – che i soggetti che hanno l’obbligo di iscriversi al SISTRI e tutti i soggetti che hanno solo una facoltà di iscriversi al SISTRI fino a quando le nuove prescrizioni del SISTRI non divengono pienamente operative, grazie al superamento della fase transitoria di proroga, qualora non  adempiono agli obblighi previsti dagli articoli 190 e 193 del D.Lgs. n. 152/2006 (tenuta dei registri di carico e scarico e del formulario) [ma attenzione: come abbiamo visto, durante la fase transitoria le disposizioni degli articoli 190 e 193 D.Lgs. n. 152/06 non sono quelle nuove riscritte dal D.Lgs. n. 205/2010, ma si deve fare riferimento ancora alle “vecchie” disposizioni] “sono soggetti alle relative sanzioni previste dall’articolo 258 del decreto legislativo  3  aprile  2006,  n.  152, nella formulazione precedente  all’entrata  in  vigore  del  presente decreto.”  cioè sono soggetti alle sanzioni di cui all’art. 258 del D.Lgs. n. 152/2006 nella formulazione antecedente al D.Lgs. n. 205/2010.

Tutto quanto sopra riportato non è una nostra opinione o una nostra interpretazione, ma è un dato normativo letterale e certo. È legge attualmente vigente. 

4) Attenzione ai testi di legge della Parte Quarta del D.Lgs. n. 152/06 che circolano su Internet…

Come abbiamo potuto accertare dall’analisi delle disposizioni di legge, di fatto, le progressive proroghe del SISTRI non hanno mai permesso l’entrata in vigore sostanziale del nuovo sistema, e ciò ha avuto dei riflessi sia sotto il profilo della nuova disciplina sia sotto il correlato profilo delle sanzioni che non sono parimenti mai entrate in vigore…

Pertanto – attualmente – le disposizioni vigenti della Parte Quarta del D.Lgs. n. 152/06 che disciplinano la materia dei rifiuti sotto il profilo del trasporto (comprese quelle che pongono le relative sanzioni) sono ancora quelle precedenti al D.Lgs. n. 205/2010.

Su Internet, invece, vediamo da più parti (anche in portali normativi “ufficiali”) che i testi della Parte Quarta del D.Lgs. n. 152/06 che vengono presentati come attualmente vigenti riportano le disposizioni come riscritte e/o previste ex novo dal D.Lgs. n. 205/2010.

Ma abbiamo visto che lo stesso decreto 205/2010 ha differito l’entrata in vigore di tali disposizioni solo dopo la piena operatività del SISTRI (e d’altra parte non potrebbe essere altrimenti – per via anche logica – dato che tutte queste disposizioni fanno esplicito riferimento al nuovo sistema informatico di tracciabilità di rifiuti che deve, dunque, operare per poter essere regolamentato ed eventualmente sanzionato…).

E ricordiamo quali “sarebbero” questi nuovi articoli…: 

– art. 188 (Responsabilità della gestione dei rifiuti – riscritto)

–  art. 188 bis (Controllo della tracciabilità dei rifiuti – nuovo)

– art. 188 ter (Sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti – SISTRI – nuovo)
– art. 189 (Catasto dei rifiuti – riscritto)

– art. 190 (Registri di carico e scarico – riscritto)
– art. 193 (Trasporto rifiuti – riscritto)

– art. 258 (Violazione degli obblighi di comunicazione, di tenuta dei registri obbligatori e dei formulari – riscritto)

– art. 260 bis  (Sistema informatico di controllo della tracciabilità dei rifiuti – nuovo)

– art. 260 ter (Sanzioni amministrative accessorie. Confisca – nuovo)

Vi è da sottolineare – dunque – che tutte queste nuove disposizioni dal 2010 ad oggi non sono mai state in vigore neanche un giorno… 

Mentre le disposizioni ancora oggi vigenti sono quelle poste dagli articoli 188, 189, 190, 193 e 258 del D.Lgs. n. 152/06 nella loro versione originaria (ripetiamo: nella versione prima dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 205/2010). Ed a questi articoli gli operatori del settore e gli organi di controllo devono guardare… 

Dopo tali premesse – che ci hanno consentito di fare una ricostruzione del quadro normativo attualmente in vigore per il trasporto dei rifiuti – andiamo a vedere quanto espresso dalla Sez. III della Cassazione Penale nella recente sentenza n. 32942 depositata il 30 luglio 2013 in oggetto al nostro articolo (che riportiamo in calce nella motivazione integrale). 

La pronuncia prende origine da un ricorso presentato contro l’ordinanza del Tribunale di merito che aveva rigettato la richiesta di dissequesto di un autocarro con rimorchio e dei rifiuti (anche pericolosi) con esso trasportati in violazione degli artt. 256, commi 1 e 4 e 258, comma 4, D.Lgs. n. 152/06 applicato in data 20 febbraio 2012.

I Giudici, in aderenza alla tesi difensiva del ricorrente, in un passagio delle considerazioni in diritto sostengono che: “la rilevanza penale della disposizione di cui all’art. 258 comma 4 del suddetto D.Lvo è venuta meno per effetto delle modifiche intervenute con il D.L.vo 205/10”. E per sostenere tale affermazione richiamano la massima di una precedente sentenza sempre della Terza Sezione Penale n. 29973 del 21 giugno 2011, Rigotti. 

Ora, tale pronuncia ci sollecita a fare tre ordini di considerazioni:    

A) 1° considerazione

Ci risulta incomprensibile come la Cassazione non consideri in punto di diritto che l’art. 39, comma 2 bis, dello stesso D.Lgs. n. 205/2010 (introdotto nel citato testo normativo dal D.Lgs.  n. 121/2011, per sancire un definitivo chiarimento sul punto) dispone che l’originario art. 258 D.Lgs. n. 152/06 continui ad applicarsi fino a quando si applicano le originarie disposizioni del registro c/s e formulario (di fatto, fino a quando il SISTRI diverrà pienamente operativo; se ciò avverrà mai…). Pertanto sulla scorta di questo testo di legge vigente, consegue che al momento le condotte di colore che trasportano rifiuti senza formulari o con formulari con dati incompleti o inesatti – per espressa disposizione di legge – continuano ad essere sanzionate sulla base delle disposizioni dettate dall’art. 258 D.Lgs. n. 152/06 nella “vecchia” formulazione. 

Dunque, anche dopo l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 205/2010, la condotta del trasporto di rifiuti pericolosi senza formulario o con formulario con dati incompleti o inesatti continua ad avere rilevanza penale per espressa disposizione di legge contenuta – peraltro – nello stesso D.Lgs. n. 205/2010… 

In questo caso la norma è chiara. Non si tratta di una lettura interpretativa, ma di un testo di legge vigente, chiaro e lineare in vigore già dal 2011. 

B)  2° considerazione 

La Cassazione per dare sostegno alla sua decisione riporta la massima di una precedente sentenza della stessa Terza Sezione Penale – esattamente la n. 29973 del 21/6/2011, Rigotti – con la quale la Corte avrebbe ritenuto che la condotta di trasportare rifiuti senza formulari o formulari con dati incompleti o inesatti non sia più sanzionata penalmente in quanto non riconducibile né alle previsioni del nuovo testo dell’art. 258 né alla fattispecie introdotta con l’art. 260-bis, che opera un riferimento alla scheda Sistri e non ai precedenti formulari.

Chi segue la nostra testata giornalistica on line sa già che ci siamo occupati  della sentenza n. 29973/2011 e della sua esatta interpretazione [“Le possibili distonie tra massime redazionali e contenuti effettivi delle sentenze. Il caso della sentenza della Cassazione Penale  – Sez. III – del 21 giugno 2011, n. 29973” di Valentina Vattani – pubblicato il 21 febbraio 2012].

In tale occasione abbiamo evidenziato come tale pronuncia rappresentasse un caso emblematico di distonia tra le massime redazionali – che dovrebbero sintetizzare ed esprime il principio cardine espresso dai giudici nella pronuncia – ed il contenuto effettivo della sentenza redazionata.  Relativamente a tale pronuncia sono infatti circolate – all’indomani del suo deposito in cancelleria – delle massime che riassumevano il giudicato della Suprema Corte nel senso di affermare la depenalizzazione della fattispecie del trasporto di rifiuti pericolosi senza formulario ed inteso come principio cardine sul quale si sarebbe basata la pronuncia favorevole al ricorrente (trascurando le vere motivazioni dell’assoluzione che si erano incentrate, bensì, sulla qualifica di rifiuto o meno dei veicoli).

Leggendo il testo della sentenza abbiamo potuto evidenziare come – in tale occasione – i Giudici non abbiano affatto affermato la deregulation della ipotesi di trasporto di rifiuti pericolosi senza formulario, limitandosi ad operare una mera ricostruzione cronologica del susseguirsi delle norme, ed anzi affermando, invece, di non voler approfondire le questioni connesse agli eventuali (dunque, non si danno neanche per certi..) problemi di continuità normativa, giudicandole irrilevanti per la fattispecie in esame.  È apparso chiaro dunque – per stessa ammissione della Cassazione – che con questa particolare sentenza non si sia voluto, in realtà, affrontare la questione dell’applicabilità o meno delle sanzioni previste dall’art. 258 D.Lgs. n. 152/2006 nella vecchia o nuova formulazione.

C)  3° considerazione

Altrettanto sorprendente è il fatto che solo pochi giorni prima la stessa Sezione Terza Penale della Cassazione con altra sentenza (n. 28909 depositata l’8 luglio 2013, che riportiamo in calce come secondo documento) avesse, invece, giustamente rilevato come: “A ben vedere la nuova normativa introdotta dal D.L.vo 205/10 ha istituito la scheda SISTRI in sostituzione del presedente formulario: tuttavia la piena operatività del nuovo sistema di trasporto dei rifiuti è stata postergata… con conseguente rinvio delle sanzioni penali ivi previste che continuano, pertanto, a permanere inalterate rispetto alla disciplina precedente.”.

Quindi, solo pochissimo tempo prima, sempre la Cassazione (peraltro, sempre la Sezione Terza Penale) ha affermato che – in attesa della piena operatività del SISTRI – le sanzioni penali relative al trasporto dei rifiuti continuano a permanere inalterate rispetto alla disciplina precedente al D.Lgs. n. 205/2010.

Dato il tema delicato, non vanno assolutamente sottovalutate le conseguenze di interpretazione della norma di settore. In una situazione attuale così grave sotto il profilo dei crimini ambientali e comunque dell’illegalità diffuse, che trovano radice principale proprio nel meccanismo del trasporto, riteniamo sia necessario non sollevare dubbi sulla sanzionabilità dei trasporti di rifiuti pericolosi senza formulario o con formulario con dati incompleti o inesatti.  E questo sia per non sollecitare ulteriori forme di illegalità connesse al trasporto, sia per tutelare chi, invece, opera nel settore in modo corretto ed onesto. Si pensi, ad esempio, al trasporto di amianto sbriciolato o di mercurio liquido o di batterie esauste al piombo, che potrebbero – di fatto – avvenire senza alcuna tracciabilità, dato che l’assenza del formulario non sarebbe più sanzionata…  Il paradosso, sarebbe poi, che la stessa fattispecie riferita al trasporto di rifiuti non pericolosi troverebbe, invece, sanzione… Le attuali disposizioni di legge – come abbiamo visto sopra – ci sembrano però chiare e sanciscono ancora la rilevanza penale di una tale ipotesi in caso di trasporto di rifiuti pericolosi. Ma potrebbe essere diversamente, secondo anche un criterio di logica ragionevolezza giuridica?

a cura di Maurizio Santoloci e Valentina Vattani, Diritto all’ambiente 

 -1. continua –