Guerra in Ucraina cosa può fare (e non può fare) l’Onu
L’Onu risponde a 5 domande sui poteri del Consiglio di Sicurezza, dell'Assemblea generale e del Segretario generale
[6 Aprile 2022]
Mentre emergono gli orrori di Bucha e di altre città ucraine colpite dalla guerra d’invasione della Russia, mentre il presidente ucraino Volodymyr Zelensky chiede al Consiglio di sicurezza dell’Onu di espellere la Federazione Russa perché «Abbiamo a che fare con uno Stato che sta trasformando il veto del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite nel diritto alla morte». Poi, ricordando che «L’organizzatore dell’Olocausto Adolf Eichmann non è rimasto impunito», il presidente ucraino ha detto che per l’Onu è tempo di riforme: «Il potere della pace deve diventare dominante». E ha nuovamente sfidato il Consiglio di sicurezza a espellere la Federazione Russa perché è «Una fonte di guerra, in modo che non possa più bloccare le decisioni prese sulla sua aggressione». Oppure l’Onu dovrebbe «Dissolversi del tutto, se non ha altro da fare che impegnarsi in una conversazione. Siete pronti a chiudere le Nazioni Unite? Credete che il tempo del diritto internazionale sia finito?. L’Ucraina ha bisogno di pace. L’Europa ha bisogno di pace. Il mondo ha bisogno di pace».
L’ambasciatore russo all’Onu, Vassily Nebenzia, ha ribattuto che in realtà l’”operazione speciale” di Mosca ha salvato 123.500 persone a Mariupol, senza alcun aiuto dall’Ucraina e che oltre 600.000 persone sono state evacuate in territorio russo e ha accusato Kiev di diffondere «Accuse infondate contro l’esercito russo, che non sono corroborate da testimoni oculari», e dicendo che Zelenskyy avrebbe montato con falsità il caso Bucha e chiedendogli di «Riconoscere che il suo Paese è solo una pedina nel gioco geopolitico contro la Federazione Russa».
Olof Skoog, capo della delegazione dell’Unione europea ha risposto che «La guerra di aggressione della Russia mette a repentaglio l’ordine basato sulle regole, nonché la sicurezza europea e globale» ed ha descritto le immagini di Bucha come «Una macchia sulla nostra comune umanità», chiedendo a Mosca di «Fermare immediatamente la sua aggressione militare, di ritirare incondizionatamente tutte le forze dall’Ucraina e di rispettare pienamente la sua integrità territoriale, sovranità e indipendenza all’interno dei suoi confini internazionalmente riconosciuti».
Mentre succede tutto questo e la guerra sul campo diventa sempre più anche guerra di propaganda, falsificazioni e abusi contro i civili, sempre più persone si chiedono quale sia il ruolo dell’Onu in questa guerra che somiglia a molte altre – che l’Onu ha condannato o giustificato e come altre vede coinvolta un Paese membro permanente – con diritto di veto – del Consiglio di sicurezza.
Per rispondere a queste domando, l’agenzia stampa dell’Onu, UN News, fa il punto sui poteri delle Nazioni Unite durante un conflitto come quello ucraino, in particolare sul ruolo del Consiglio di Sicurezza, dell’Assemblea Generale e del Segretario Generale. Ecco cosa scrive:
Il Consiglio di sicurezza può fermare una guerra?
Bene, prima esaminiamo la sua missione.
Le funzioni e i poteri del Consiglio di sicurezza sono stabiliti nella Carta delle Nazioni Unite, il documento fondativo dell’Organizzazione. Fu firmato il 26 giugno 1945, a San Francisco, a conclusione della Conferenza delle Nazioni Unite sulle organizzazioni internazionali ed entrò in vigore il 24 ottobre 1945.
Il Consiglio di Sicurezza, composto da 15 membri – 5 seggi permanenti appartengono a Cina, Francia, Federazione Russa, Regno Unito e Stati Uniti, con 10 seggi non permanenti che ruotano per elezione tra gli altri Paesi membri dell’Onu – è l’organo che è stata concessa la responsabilità primaria per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. Assume la guida nel determinare l’esistenza di una minaccia alla pace, di una violazione della pace o di un atto di aggressione.
Quello che potreste non sapere è che prima del 1965 il Consiglio di Sicurezza era composto da 11 membri, 6 dei quali non permanenti. L’espansione a 15 membri è avvenuta nel 1991 dopo la modifica dell’articolo 23, paragrafo 1, della Carta attraverso l’adozione di una risoluzione dell’Assemblea generale .
Sebbene vi siano ancora circa 60 Stati membri delle Nazioni Unite che non hanno mai fatto parte del Consiglio di sicurezza, tutti i membri delle Nazioni Unite, tuttavia, concordano, ai sensi dell’articolo 25 della Carta, di accettare e attuare le decisioni adottate dal Consiglio . In altre parole, le azioni intraprese dal Consiglio sono vincolanti per tutti i paesi membri dell’Onu.
Nell’affrontare le crisi, il Consiglio, guidato dalla Carta delle Nazioni Unite, il Consiglio di Sicurezza può compiere diversi passi. Agendo ai sensi del capo VI della Carta, il Consiglio può invitare le parti di una controversia a risolverla con mezzi pacifici e raccomandare metodi di aggiustamento o termini di risoluzione. Può anche raccomandare il rinvio delle controversie alla Corte internazionale di giustizia (ICJ), che è ampiamente conosciuta come la “Corte mondiale” ed è il principale organo giudiziario delle Nazioni Unite, con sede a L’Aja nei Paesi Bassi. In alcuni casi, il Consiglio di Sicurezza può agire ai sensi del Capo VII della Carta e ricorrere all’imposizione di sanzioni o addirittura autorizzare, in ultima istanza, quando si esauriscono i mezzi pacifici per dirimere una controversia, l’uso della forza, da parte degli Stati membri, di coalizioni degli Stati membri o operazioni di pace autorizzate dalle Nazioni Unite per mantenere o ripristinare la pace e la sicurezza internazionali.
E’ importante sottolineare che l’azione richiesta per eseguire le decisioni del Consiglio di Sicurezza per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale può essere intrapresa da tutti i Membri delle Nazioni Unite o da alcuni di essi, così come il Consiglio di Sicurezza potrà determinare ai sensi del Capitolo VII. La prima volta che il Consiglio ha autorizzato l’uso della forza è stato nel 1950 nell’ambito di quella che è stata definita un’azione di contrasto militare, per garantire il ritiro delle forze nordcoreane dalla Repubblica di Corea.
Cos’è il “potere di veto” e come può essere utilizzato?
La procedura di voto in seno al Consiglio di sicurezza è guidata dall’articolo 27 della Carta delle Nazioni Unite che stabilisce che ogni membro del Consiglio ha un voto. Al momento di decidere su “questioni procedurali”, nove membri devono votare a favore affinché una decisione venga adottata. Su tutte le altre questioni è necessario il voto favorevole di nove membri “compresi i voti concorrenti dei membri permanenti”. In altre parole, un voto negativo di uno qualsiasi dei 5 permanenti (Cina, Francia, Federazione Russa, Regno Unito o Stati Uniti) può impedire l’adozione da parte del Consiglio di qualsiasi progetto di risoluzione relativo a questioni sostanziali.
Dal 1946, tutti e 5 i membri permanenti – indicati come “P5” – hanno esercitato il diritto di veto in un momento o nell’altro su una serie di questioni. Ad oggi, circa il 49% dei veti era stato espresso dall’Unione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche e successivamente dalla Federazione Russa (l’adesione dell’URSS alle Nazioni Unite, compreso il Consiglio di sicurezza, è stata proseguita dalla Federazione Russa), 29% dagli Stati Uniti, 10% dal Regno Unito e 6% ciascuno da Cina e Francia. Maggiori informazioni sui veti nei Consigli di Sicurezza dal 1946 si trovano qui.
L’Assemblea Generale può intervenire quando il Consiglio di Sicurezza non è in grado di prendere una decisione per fermare una guerra?
Secondo la risoluzione 377A (V) dell’Assemblea Generale del 1950, ampiamente nota come “Unire per la pace”, se il Consiglio di sicurezza non è in grado di agire a causa della mancanza di unanimità tra i suoi 5 membri permanenti che esercitano il veto, l’Assemblea ha il potere di formulare raccomandazioni all’adesione più ampia alle Nazioni Unite per misure collettive per mantenere o ripristinare la pace e la sicurezza internazionali. Per esempio. più frequentemente, il Consiglio di sicurezza determina quando e dove dovrebbe essere dispiegata un’operazione di pace delle Nazioni Unite, ma storicamente, quando il Consiglio non è stato in grado di prendere una decisione, l’Assemblea generale lo ha fatto. Ad esempio, nel 1956, l’Assemblea Generale ha istituito la Prima UN Emergency Force (UNEF I) in Medio Oriente. Inoltre, l’Assemblea Generale può riunirsi in Sessione Speciale di Emergenza su richiesta di 9 membri del Consiglio di Sicurezza o della maggioranza dei Membri dell’Assemblea. Ad oggi, l’Assemblea Generale ha tenuto 11 Sessioni Speciali di Emergenza (8 delle quali sono state richieste dal Consiglio di Sicurezza).
Da ultimo, il 27 febbraio 2022, il Consiglio di Sicurezza, tenendo conto che la mancanza di unanimità dei suoi membri permanenti gli aveva impedito di esercitare la sua responsabilità primaria per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, ha deciso di convocare una Sessione Speciale di emergenza del Assemblea Generale con la sua risoluzione 2623 (2022). Di conseguenza, l’1 marzo 2022, l’Assemblea Generale, riunita in sessione di emergenza , ha adottato una risoluzione con la quale deplorava «l’aggressione della Federazione Russa contro l’Ucraina in violazione dell’articolo 2 (4) della Carta» e chiedeva che «La Federazione Russa cessi immediatamente l’uso della forza contro l’Ucraina e ritiri completamente e incondizionatamente tutte le sue forze militari dal territorio dell’Ucraina entro i suoi confini internazionalmente riconosciuti». Tuttavia, a differenza delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza, le risoluzioni dell’Assemblea Generale non sono vincolanti, il che significa che i Paesi non sono obbligati ad attuarle.
È possibile revocare l’appartenenza di un Paese all’Onu?
L’articolo 6 della Carta recita così: «Un Membro delle Nazioni Unite che abbia persistentemente violato i principi contenuti nella presente Carta può essere espulso dall’Organizzazione dall’Assemblea Generale su raccomandazione del Consiglio di Sicurezza». Questo non è mai successo nella storia delle Nazioni Unite.
L’articolo 5 prevede la sospensione di uno Stato membro: «Un Membro delle Nazioni Unite contro il quale sia stata intrapresa un’azione preventiva o esecutiva dal Consiglio di Sicurezza può essere sospeso dall’esercizio dei diritti e privilegi di appartenenza dall’Assemblea Generale su raccomandazione del Consiglio di Sicurezza. L’esercizio di questi diritti e privilegi può essere ripristinato dal Consiglio di Sicurezza». La sospensione o l’espulsione di uno Stato membro dall’Organizzazione è effettuata dall’Assemblea Generale su proposta del Consiglio. Tale raccomandazione richiede il voto concorrente dei membri permanenti del Consiglio di Sicurezza. A meno che non accettino la propria espulsione o sospensione, i membri permanenti del Consiglio possono essere rimossi solo attraverso un emendamento alla Carta delle Nazioni Unite, come stabilito nel Capitolo XVIII. Tuttavia, l’Onu ha preso provvedimenti contro alcuni Paesi per porre fine a delle grandi ingiustizie. Un esempio è il caso del Sudafrica e del contributo dell’organismo mondiale alla lotta globale contro l’apartheid, richiamando l’attenzione mondiale sulla disumanità del sistema, legittimando la resistenza popolare, promuovendo azioni anti-apartheid da parte di organizzazioni governative e non governative, istituendo un embargo sulle armi e sostegno a un embargo petrolifero e al boicottaggio dell’apartheid in molti campi. Sulla strada per porre fine all’apartheid, il Consiglio di sicurezza, nel 1963, ha istituito un embargo volontario sulle armi contro il Sudafrica e l’Assemblea generale ha rifiutato di accettare le credenziali del Paese dal 1970 al 1974. A seguito di questo divieto, il Sudafrica non ha partecipato a ulteriori procedimenti dell’Assemblea fino alla fine dell’apartheid nel 1994.
Quali sono i “buoni uffici” del Segretario Generale?
Il Segretario Generale, in quanto importante attore di pacificazione, si è evoluto attraverso un’ampia pratica. La gamma di attività svolte dal Segretario Generale ha incluso buoni uffici, mediazione, facilitazione, processi di dialogo e persino arbitrato. Uno dei ruoli più vitali svolti dal Segretario generale (finora nei 75 anni di storia dell’Organizzazione, tutti e 9 i Segretari generali sono stati uomini) è l’uso dei suoi “buoni uffici”: misure prese pubblicamente e in privato, attingendo all’indipendenza, imparzialità e integrità, e con il potere di una diplomazia silenziosa, per prevenire l’insorgere, l’escalation o la diffusione di controversie internazionali. In pratica, ciò significa che un capo delle Nazioni Unite può utilizzare la sua autorità, legittimità e competenza diplomatica del suo team di alto livello per incontrare i capi di Stato e altri funzionari e negoziare la fine delle controversie tra le parti in conflitto
Alla fine di marzo, il segretario generale Antonio Guterres ha invocato l’uso dei suoi buoni uffici e ha chiesto al sottosegretario generale Martin Griffiths, coordinatore dei soccorsi di emergenza delle Nazioni Unite, di esplorare la possibilità di un cessate il fuoco umanitario con Russia e Ucraina, e altri Paesi che cercano di trovare una soluzione pacifica alla guerra.