Il divieto di abbandono dei rifiuti e le ordinanze comunali di rimozione

Il punto sulla normativa prevista nel Dlgs 152/2006 e s.m., sulla giurisprudenza amministrativa e quella penale

Dispone il testo vigente dell’art. 192 “Divieto di abbandono”, del  Dlgs 152/2006 e s.m.:

“1. L’abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati.

2. È altresì vietata l’immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee.
3. Fatta salva l’applicazione della sanzioni di cui agli articoli 255 e 256, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Il sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate.

4. Qualora la responsabilità del fatto illecito sia imputabile ad amministratori o rappresentanti di persona giuridica ai sensi e per gli effetti del comma 3, sono tenuti in solido la persona giuridica ed i soggetti che siano subentrati nei diritti della persona stessa, secondo le previsioni del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, in materia di responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni.”

La giurisprudenza amministrativa 

La giurisprudenza amministrativa del Consiglio di Stato e dei TAR  afferma, con orientamento costante nel tempo, che in caso di rinvenimento di rifiuti abbandonati da parte di terzi ignoti, il proprietario del fondo non può essere chiamato a rispondere della fattispecie di abbandono (o deposito incontrollato) di rifiuti sulla propria area se non viene individuato a suo carico l’elemento soggettivo del dolo o della colpa, per cui lo stesso soggetto non può essere destinatario di un’ordinanza sindacale di rimozione e rimessione in pristino.

Sotto tale profilo, nella giurisprudenza del Consiglio di Stato, “ex multis”, si veda:

Consiglio di Stato, Sez. V,  sentenza 8 maggio 2018, n. 2786

“….- alla rimozione dei rifiuti è tenuto il responsabile dell’abbandono o del deposito dei rifiuti;

– in via solidale è tenuto il proprietario o chi abbia a qualunque titolo la disponibilità ove ad esso sia imputabile l’abbandono dei rifiuti a titolo di dolo o colpa;

– non è configurabile una responsabilità oggettiva a carico del proprietario o di coloro che a qualunque titolo abbiano la disponibilità dell’area interessata dall’abbandono dei rifiuti.

Tali principi sono evidentemente declinabili anche qualora il Comune proceda con lo strumento contingibile e urgente di cui all’art. 50 del d.lgs. n. 267-2000, atteso che l’imputabilità sotto il profilo soggettivo dell’inquinamento non può modificarsi a seconda dello strumento amministrativo con il quale si agisce.

Ne consegue quale corollario:

1. a) l’insufficienza, ai fini degli obblighi di rimozione e smaltimento, della sola titolarità del diritto reale o di godimento sulle aree interessate dall’abbandono dei rifiuti, atteso che la disposizione richiede la sussistenza dell’elemento psicologico;
2. b) la necessità dell’accertamento della responsabilità soggettiva, in contraddittorio con i soggetti interessati, da parte dei soggetti preposti al controllo (per quanto riguarda l’applicazione dell’art. 192 cit.; per quanto riguarda il regime di cui all’art. 50 d.lgs. n. 267-2000, tale accertamento deve coordinarsi con le esigenze di urgenza, particolarmente qualificate, da indicarsi nel provvedimento medesimo che consentono di prescindere dal contraddittorio).

E’ pertanto censurabile l’operato dell’Amministrazione ogni qualvolta essa ometta di dedurre, in concreto e/o in assenza di accertamenti eseguiti in contraddittorio con i soggetti interessati, profili di responsabilità a titolo di dolo o colpa in capo al soggetto sanzionato, essendo essi necessari per imporre l’obbligo di rimozione dei rifiuti.”

Tali principi sono confermati anche dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 201904781, del 8/7/2019:

“Il Sindaco può ordinare la rimozione dei rifiuti (il loro recupero o lo smaltimento) e il ripristino dello stato dei luoghi anche al proprietario del fondo, sempre che, tuttavia, la violazione del divieto dell’abbandono e del deposito incontrollato di rifiuti gli sia imputabile a titolo di dopo o di colpa, adeguatamente accertata in contraddittorio dagli organi di controllo.

4.2. La giurisprudenza amministrativa ha chiarito, in più occasioni, che la condanna del proprietario del suolo agli adempimenti di cui all’art. 192, comma

3, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, necessita di un serio accertamento della sua responsabilità da effettuarsi in contraddittorio, ancorchè fondato su presunzioni e nei limiti della esigibilità qualora la condotta sia imputata a colpa, pena la configurazione di una responsabilità da posizione in chiaro contrasto con l’indicazione legislativa …..

4.6. Non può mancare, inoltre, negli ordini di rimozione dei rifiuti a carico dei proprietari la contestualizzazione delle misure di diligenza e cautela richieste alla collocazione del fondo: misure di diligenze e cautele accresciute – rivolte ad evitare che sul fondo possano essere depositati rifiuti da terzi – sono tanto più necessarie quanto più è nota la densità criminale ove il fondo è collocato (per essere, ad esempio, presenti organizzazioni criminali operanti nel traffico dei rifiuti pericolosi)…”

Sotto il medesimo profilo, nella giurisprudenza dei T.A.R., “ex multis”, si veda il T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, sent. n. 651 del 8 marzo 2018:

“La colpa richiesta dall’art. 192 del D.lgs. 152/2006 ai fini dell’attribuzione della responsabilità al proprietario dell’area oggetto di abbandono di rifiuti implica un comportamento esigibile dal proprietario, ovvero la possibilità dello stesso di esercitare il controllo sul proprio bene, il che presuppone l’attualità delle circostanze di fatto integranti l’azione illecita. L’imputabilità delle condotte di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti sul suolo in capo al proprietario o di chiunque abbia la giuridica disponibilità del bene, presuppone necessariamente l’accertamento in capo a quest’ultimo di un comportamento doloso o colposo, nei limiti dell’esigibilità, non ravvisando la disposizione dell’art. 192, D.lgs. n. 152 del 2006 un’ipotesi legale di responsabilità oggettiva o per fatto altrui, con conseguente esclusione della natura di obbligazione propter rem dell’obbligo di ripristino del fondo a carico del titolare di un diritto di godimento sul bene…

Pertanto, in caso di rinvenimento di rifiuti abbandonati da parte di terzi ignoti, il proprietario del fondo non può essere chiamato a rispondere della fattispecie di abbandono (o deposito incontrollato) di rifiuti sulla propria area se non viene individuato a suo carico l’elemento soggettivo del dolo o della colpa, per cui lo stesso soggetto non può essere destinatario di un’ordinanza sindacale di rimozione e rimessione in pristino” (T.A.R. Napoli, sez. V, 7 giugno 2017, n. 3081)”.

La giurisprudenza penale

Per quanto attiene ai profili penalistici, relativi alle ordinanze di rimozione dei rifiuti ed alla loro eventuale inosservanza,  sussiste un orientamento costante della Corte di Cassazione Penale, che dichiara l’insussistenza di una responsabilità penale del proprietario incolpevole di un area in cui vengano abbandonati rifiuti da terzi, anche nel caso in cui il proprietario del terreno non si attivi per la rimozione dei

Sotto tale profilo, ex multis, si veda la Corte di cassazione penale, Sez. 3^ 28/03/2019 (Ud. 08/02/2019), Sentenza n.13606:

“In tema di rifiuti, la semplice inerzia conseguente all’abbandono da parte di terzi o la consapevolezza, da parte del proprietario del fondo, di tale condotta da altri posta in essere, non sono idonee a configurare il reato e ciò sul presupposto che una condotta omissiva può dare luogo a ipotesi di responsabilità solo nel caso in cui ricorrano gli estremi del comma secondo dell’art. 40 cod. pen., ovvero sussista l’obbligo giuridico di impedire l’evento.

A tali conclusioni deve pervenirsi anche nel caso in cui il proprietario del terreno non si attivi per la rimozione dei rifiuti, in quanto la responsabilità sussiste solo in presenza di un obbligo giuridico di impedire la realizzazione o il mantenimento dell’evento lesivo, che questi può assumere solo ove compia atti di gestione o movimentazione dei rifiuti.

Inoltre, l’obbligo giuridico di impedire l’evento, non può certamente essere ravvisato nell’inottemperanza all’ordinanza di rimozione, provvedimento successivo all’abbandono, che presuppone, infatti, il previo accertamento dello stesso e l’inosservanza del quale configura autonomo reato, sanzionato dall’art. 255, comma 3 d.lgs. 152/06 (cfr. Sez. 3, n. 39430 del 12/6/2018 , Pavan).”

“Ciò che emerge dalla motivazione, infatti, è l’attribuzione alle imputate di una colpevole inerzia a fronte della collocazione di rifiuti, da parte di estranei, sulle aree di loro proprietà, ma una tale situazione, se riferita ad attività di illecita gestione posta in essere da terzi, come sembra voglia intendere il giudice del merito, avrebbe richiesto, da parte del Tribunale, la specificazione del contributo causale consapevolmente fornito dalle imputate all’illecita gestione effettuata da altri.

Se, invece, si è ritenuto che la responsabilità delle imputate sia dovuta a mera inerzia ed alla mancanza di adeguata recinzione dei terreni, sui quali ignoti terzi hanno semplicemente abbandonato i propri rifiuti, senza, dunque, porre in essere attività specifiche di gestione, ma ponendo in essere una condotta occasionale ed estemporanea in assenza di attività prodromiche o successive al conferimento del rifiuto, il Tribunale avrebbe dovuto eventualmente qualificare la condotta come rientrante nell’ipotesi di cui all’art. 256, comma 2 d.lgs. 152/06, tenendo tuttavia  conto del fatto che, con riferimento al reato di abbandono di rifiuti, non sempre la posizione del proprietario o possessore dell’area può configurare un’ipotesi di concorso nel reato, tanto è vero che la giurisprudenza di questa Corte ha evidenziato, in modo pienamente condivisibile, che la semplice inerzia, conseguente all’abbandono da parte di terzi o la consapevolezza, da parte del proprietario del fondo, di tale condotta da altri posta in essere, non sono idonee a configurare il reato e ciò sul presupposto che una condotta omissiva può dare luogo a ipotesi di responsabilità solo nel caso in cui ricorrano gli estremi del comma secondo dell’art. 40 cod. pen., ovvero sussista l’obbligo giuridico di  impedire l’evento…

Si è altresì specificato (da ultimo, in Sez. 3, n. 50997 del 7/10/2015, Cucinella e altro, Rv. 266030, ma si veda anche Sez. 3, n. 28704 del 05/4/2017, Andrisani e altro, Rv. 270340) che a tali conclusioni deve pervenirsi anche nel caso in cui il proprietario del terreno non si attivi per la rimozione dei rifiuti,in quanto la responsabilità sussiste solo in presenza di un obbligo giuridico di impedire la realizzazione o il mantenimento dell’evento lesivo, che questi può assumere solo ove compia atti di gestione o movimentazione dei rifiuti”.